TSJ/SC, Sent. N° 1160, Exp. 08-1264, 17/11/2010
Extracto de la motiva
La Sala para decidir, observa que ya existe criterio con respecto a la supuesta colisión de los artículos 1, 2, 7 y 8 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estado y Municipios (G.O. 37.412 del 26 de marzo de 2002) y el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (G.O. 38.421 del 21 de abril de 2005), incoada precisamente por el abogado Jorge Luis Meza. En efecto, esta Sala ha tenido la oportunidad de pronunciarse anteriormente respecto a la supuesta colisión de las normas mencionadas, con ocasión de demandas igualmente intentadas por el abogado Jorge Luis Meza, en representación de otros Concejos Municipales (vid. sentencia núm. 1562 del 10 de noviembre de 2009; caso: Concejo Municipal del Municipio Pampanito del Estado Trujillo; y sentencia núm. 741, del 13 de julio de 2010; caso: Consejo Municipal del Municipio Independencia del Estado Bolivariano de Miranda). En la última de las sentencias referidas, se estableció: “En el caso de autos, la representación actora asegura que existe colisión normativa entre el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y los artículos 1, 2, 7 y 8 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios. Una revisión de los mencionados textos, permitirá, entonces, corroborar la existencia del delatado conflicto normativo. Con miras a ello, conviene transcribir el contenido del artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal: ‘Artículo 79 La ley orgánica que rige la materia prevé la modalidad y el límite de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública de alcalde o alcaldesa, de los concejales o concejalas y de los miembros de las juntas parroquiales. El sistema de remuneración de los demás funcionarios del respectivo Municipio deberá ser compatible con aquéllas y sostenible para las finanzas municipales’. Por otra parte, los artículos de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios Públicos Estadales y Municipales cuyo contenido debe traerse a colación, son los siguientes: ‘Objeto Artículo 1° Esta Ley tiene por objeto fijar los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devenguen los gobernadores o gobernadoras, los legisladores o las legisladoras de los consejos legislativos, el alcalde o alcaldesa del Distrito Metropolitano de Caracas, de los demás distritos metropolitanos y municipios; los concejales o concejalas del Cabildo Metropolitano de Caracas, de los distritos y municipios; los miembros de las juntas parroquiales y demás altos funcionarios de la administración pública estadal, distrital y municipal. Concepto de emolumentos Artículo 2° Se entiende por emolumentos las remuneraciones, sueldos, bonos, dietas, primas y cualquier tipo de ingresos mensuales percibidos por el funcionario, en razón de las funciones públicas que desempeña. Los límites establecidos en esta Ley regirán exclusivamente para los emolumentos que se devenguen de manera regular y permanente, con exclusión de las bonificaciones de fin de año y del bono vacacional, a los cuales tienen derecho todos los funcionarios públicos regulados por esta Ley. Emolumentos de los concejales Artículo 7° La remuneración de los concejales o concejalas del Distrito Metropolitano de Caracas, Distrito Alto Apure, los distritos metropolitanos y de los municipios, tendrá como límite máximo el equivalente a ocho punto cincuenta (8.50) salarios mínimos urbanos y como límite mínimo el equivalente a tres punto setenta y tres (3.73) salarios mínimos urbanos. Dichos emolumentos serán fijados por la cámara correspondiente. Emolumentos de los miembros de las juntas parroquiales Artículo 8° La remuneración de los miembros de las juntas parroquiales tendrá como límite máximo el equivalente a cinco punto noventa y siete (5.97) salarios mínimos urbanos y como límite mínimo el equivalente a uno punto cuarenta (1.40) salarios mínimos urbanos. Dichos emolumentos serán fijados por la cámara municipal respectiva, en el presupuesto del municipio.’ En criterio del apoderado actor, la colisión que pretende demostrar se evidenciaría del contenido del artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que prevé un régimen especial regulado a través de una ley orgánica. De este modo, sostuvo que la ley a la que se refiere dicho artículo no es otra que la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios Públicos Estadales y Municipales, de cuyos artículos 1, 2, 7 y 8, la representación actora dedujo la intención del legislador de conferir tanto a concejales, como miembros de juntas parroquiales, los atributos de una relación laboral y, por tanto, acreedores del bono vacacional y de los aguinaldos, en lugar de la estricta y exclusiva remuneración con ‘dietas’. Ahora bien, la sola lectura de la norma en supuesta colisión deja claro que ésta última no existe. En efecto, el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, es una norma que remite a una ley orgánica encargada de regular ‘la modalidad y el límite de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública de alcalde o alcaldesa, de los concejales o concejalas y de los miembros de las juntas parroquiales’. En cambio, los artículos 1, 2, 7 y 8 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios Estadales y Municipales, desarrollan propiamente el régimen de remuneraciones de esta especial categoría de funcionarios públicos. No se trata, como sostuvo el apoderado actor, de la existencia de regímenes de remuneración previstos en distintas leyes dando lugar a una confusión en su aplicación. El conflicto real, pues, no subyace en la aplicación de dichas normas, sino en las interpretaciones encontradas que –respecto del modo de remuneraciones de los concejales- sostienen organismos como la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la República, en contra de la exégesis postulada por la parte actora. Aquéllos señalan que a éstos sólo les corresponden dietas, mientras los ediles estiman que su remuneración es más amplia y deriva inmediatamente de lo contenido en la referida ley de emolumentos. Vistos, en resumidas cuentas, los verdaderos alcances de la pretensión contenida en el libelo, conviene referir, con ánimo de ratificarlo, el criterio rendido por esta Sala mediante fallo nº 1250/2008, en el que se resolvió una pretendida colisión acusada por el mismo profesional del Derecho que interpuso la demanda que dio lugar a estos autos. En aquella oportunidad, y casi con identidad de argumentos, el abogado Jorge Luis Meza, en representación del Concejo Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, sostuvo que existía una colisión, pero que ella surgía exclusivamente de los artículos 79, 35 y 95.21 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Estableció esta Sala, al respecto: ‘Según la representación del Concejo Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, la colisión se presentaría por cuanto existe una norma (el artículo 79) que, con carácter general, se refiere a las remuneraciones de los alcaldes, concejales y miembros de juntas parroquiales y remite a una ley especial para la fijación de sus límites, mientras que hay dos disposiciones (los artículos 35, in fine y 95, cardinal 21) que parecen restringir tales remuneraciones a una sola clase (las llamadas dietas). Para la parte accionante, es claro que debe entenderse que la mención a tales dietas es un ‘error del Legislador’, por cuanto el espíritu del Constituyente está verdaderamente reflejado en el artículo 79, el cual conduce a la aplicación de la ley especial en la materia. Con base en ese criterio, estima la actora que es desacertada la posición mantenida por la Contraloría General de la República, que ha restringido las remuneraciones de los concejales y miembros de juntas parroquiales a las correspondientes dietas por asistencia a sesiones. Observa la Sala, sin embargo, que las normas transcritas no contienen el mismo supuesto de hecho, para atribuirles diferentes consecuencias jurídicas: el artículo 35 (en su parte final) ordena la suspensión de la dieta de los miembros de las juntas parroquiales en caso de no presentar la memoria y cuenta de su gestión; en sentido similar, el artículo 95, en su cardinal 21, ordena la suspensión de las dietas si los concejales no presentan informe anual de su gestión; el artículo 79 no tiene ninguna relación con esos supuestos, sino que remite a la ley especial para lo relacionado con el límite de las remuneraciones de alcaldes, concejales y miembros de juntas parroquiales. Como puede notarse, los artículos 35 y 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal tienen similitud en los supuestos de hecho y en la consecuencia jurídica: la falta de presentación de determinados informes conduce a la suspensión del pago de dietas. El artículo 79, en cambio, nada dispone al respecto, sino que es sólo una norma de remisión. A causa de tal remisión, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no regula los límites de las remuneraciones de alcaldes, concejales y miembros de juntas parroquiales, sino que admite que sea otro texto legal el que lo haga, en consonancia con la disposición contenida en el artículo 147 de la Carta Magna. Para la representación del Concejo del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, como de los demás Concejos Municipales intervinientes en la presente causa, el problema radica en que los artículos 35 y 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal hacen pensar que la remuneración de concejales y miembros de juntas parroquiales se limita a las dietas por asistencia a reuniones, cuando en realidad abarcan todos los aspectos que indique la ley especial en la materia (precisamente aquella a la que remite el artículo 79 ejusdem). No se trata, según se deduce del libelo, de un asunto teórico, sino de una controversia en la que está involucrada la Contraloría General de la República, la cual, según lo alegado por el accionante, es del criterio de que esos altos funcionarios locales no deben recibir bonos por fin de año o por vacaciones. No es difícil observar, expuesto lo anterior, que en realidad la parte accionante lo que pretende de la Sala es la resolución de la controversia con la Contraloría General de la República, a la que se le imputa darle a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal un alcance incorrecto, en desprecio del texto expreso de la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios. En el libelo se ha planteado una supuesta colisión normativa, la cual es evidente que no existe, en el entendido de que no se trata de normas que regulen la misma situación con soluciones distintas. Como se ha visto, los artículos 35 y 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal no regulan emolumentos, sino supuestos de suspensión de la dieta de los concejales o miembros de juntas parroquiales. Los aludidos artículos denominan de forma disímil las remuneraciones de los concejales; pero en esa denominación no subyace colisión de norma alguna porque cada norma regula supuestos de hecho distintos. En definitiva, la pretensión última de la parte actora es que se interprete qué debe entenderse por dieta y qué debe entenderse por emolumento de cara a determinar los límites de la potestad del Contralor General de la República, pretensión que escapa de la competencia de la Sala pues la interpretación de normas legales corresponde a la Sala afín con el tema debatido’.