TSJ/SPA, Sent. N° 00952, Exp. 2008-0475, 13/08/2008
Extracto de la motiva
Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de la consulta planteada por el Tribunal Primero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida, en virtud de la sentencia dictada en fecha 15 de mayo de 2008, mediante la cual declaró su falta de jurisdicción frente a la Administración Pública para conocer de la solicitud de despido, reenganche y pago de salarios caídos, incoada por el ciudadano Erbisandro Asdrúbal Aldana Fernández, al considerar que le corresponde a la Inspectoría del Trabajo respectiva el conocimiento del presente caso, en virtud del procedimiento administrativo previo previsto en el Capítulo I del Título IV del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En primer lugar, aprecia la Sala que el Juzgado consultante declaró su falta de jurisdicción en virtud del incumplimiento de un procedimiento administrativo previo, previsto en el Capítulo I del Título IV del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, procedimiento éste, contemplado en los artículos 54 al 60 eiusdem. En el caso de autos se trata de una demanda por calificación de despido, reenganche y pago de salarios caídos contra la Superintendencia Nacional de Cooperativas. Ahora bien, con respecto al cumplimiento del requisito del agotamiento del procedimiento previo de demandas contra la República en materia de Derecho del Trabajo, la Sala de Casación Social de este Máximo Tribunal ha establecido: “(…) esta Sala de Casación Social mediante sentencia N° 989 de fecha 17 de mayo de 2007, dejó sentando su criterio en cuanto al agotamiento de la reclamación administrativa previa, en los términos siguientes: Establecidos estos lineamientos, esta Sala en un primer término observa que el legislador establece a favor de los entes públicos prerrogativas que inciden en distintas etapas del proceso afectando de manera ostensible el equilibrio de la relación procesal: el agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas, las limitaciones al poder cautelar, la notificación, la no confesión ficta, las formas anormales de terminación del proceso, costas y retasa, y ejecución de sentencia. Estas prerrogativas no tienen todas la misma justificación, algunas son justificadas en razón del carácter con que actúan los entes públicos como tutores del interés general, que conlleva que una perdida sufrida por el Estado implica un perjuicio indirecto para toda la colectividad; otras se justifican en la tutela que hace el legislador del principio de legalidad presupuestaria. Ahora bien, la aplicación de estas prerrogativas en el proceso laboral requiere su adecuación a la naturaleza excepcional y al carácter social y protector del Derecho Procesal del Trabajo, es decir, el alcance de dicha aplicación amerita la interpretación de las prerrogativas considerando como premisa orientadora los lineamientos antes expuestos. En este sentido, es menester atenerse en primer término, a lo que disponga la normativa especial del trabajo sobre el particular. Así tenemos que, con respecto al agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas, la derogada Ley Orgánica de Tribunales y de Procedimiento del Trabajo en su artículo 32, lo exigía, sin cuyo cumplimiento no se daba curso a la demanda, por su parte el Reglamento de la Ley del Trabajo (derogado por el nuevo Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo publicado en Gaceta Oficial Nº 5.292 Extraordinario de fecha 25-01-1999) establecía la forma de tramitar la reclamación administrativa previa, de esta manera, el artículo 409 disponía textualmente: Artículo 409. Sin prejuicio del derecho de acudir a los Tribunales del Trabajo, las reclamaciones contra las personas morales de carácter público, en su condición de patronos se tramitarán en la forma siguiente: 1. Cuando la reclamación fuere hecha contra la República se seguirá el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. 2. Cuando la reclamación fuere hecha contra los Estados, las Municipalidades o cualesquiera otras personas morales de carácter público, el Inspector del Trabajo formará un expediente del asunto y hará la gestión administrativa que sea conducente por ante la autoridad respectiva. Cuando no se llegare a un arreglo amistoso, el Inspector lo manifestará así inmediatamente a los reclamantes, expresándoles que el camino legal a seguir en caso de insistir en el reclamo es acudir a los Tribunales del Trabajo de conformidad con la Ley. Como puede observarse, antes del régimen procesal vigente, la ley consagraba de manera expresa la exigencia del agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas, a cuyo fin el Reglamento de la Ley del Trabajo establecía las formalidades que debía realizar el trabajador para cumplir con tal exigencia. En el régimen actual esa exigencia no existe, al menos de manera expresa, en su lugar la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, en su artículo 12 establece: Artículo 12. En aquellos procesos en los cuales se encuentren involucrados los derechos, bienes o intereses patrimoniales de la República, los funcionarios judiciales deben observar los privilegios y prerrogativas consagrados en leyes especiales. Para determinar el alcance de la norma transcrita, es necesario atemperar dichos privilegios y prerrogativas dentro del proceso laboral en consideración de los principios que lo rigen y de los principios protectores del trabajador. En este orden de ideas, se debe dar especial consideración al trabajador como débil jurídico y económico, y al trabajo como hecho social que goza de la protección especial del Estado y que se rige por una serie de principios tales como la intangibilidad y la progresividad de los derechos de los trabajadores y el in dubio pro operario, entre otros. De manera que, considera la Sala, los privilegios y prerrogativas deben encontrar el justo límite que permita el equilibrio entre el denominado interés general y la correlativa responsabilidad del Estado con los derechos y garantías que constitucionalmente corresponden a los trabajadores. Sentado lo anterior, observa la Sala que los vocablos intangibilidad y progresividad comprenden dos acepciones apartes. La intangibilidad puede entenderse adjetivamente en el sentido que no debe ni puede tocarse; la progresividad se entiende como cualidad de progresivo que significa que avanza, favorece el avance o lo procura o que progresa o aumenta en cantidad o perfección. De allí que, los derechos de los trabajadores en cuanto intangibles no pueden alterarse o modificarse luego de haberse establecidos; y que de modificarse se debe favorecer su avance o progreso. De este modo, dentro de los fundamentos esenciales de los derechos de los trabajadores hay que resaltar la irregresividad y su correlativa progresividad. La legislación laboral debe desarrollar el beneficio en caso de haber alteración en las normas protectoras de los trabajadores. La intangibilidad y progresividad en el orden constitucional se relaciona íntimamente con el principio interpretativo in dubio pro operario, por lo que el significado y alcance dado debe efectuarse de la manera más favorable para el trabajador. Así las cosas, esta Sala, en consideración de lo expuesto, observa que, garantizar y facilitar el acceso de los trabajadores a la justicia, ha sido considerado como un elemento esencial del Derecho Procesal del Trabajo como Derecho Social. Con base en los lineamientos anteriores, considera esta Sala que al desaparecer del ordenamiento procesal del trabajo, con la promulgación de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, la exigencia expresa del agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas, debe interpretarse que la disposición del artículo 12 no alcanza a exigir el cumplimiento de tal formalidad. En efecto, si por un lado los derechos de los trabajadores y los principios que los protegen deben interpretarse de la forma más favorable al trabajador y procurando su progreso; por otro, correlativamente, las normas que tengan efectos limitantes de los mismos deben interpretarse en forma restringida. Sostener lo contrario es ir en contra de los principios establecidos, en otras palabras, es darle regresividad al derecho de los trabajadores de acceso a la justicia. Una de las finalidades del proceso laboral es facilitar el acceso del trabajador a la justicia, cuya manifestación más elemental consiste en el acceso al órgano jurisdiccional para el planteamiento de sus reclamos; este objetivo prevalece ante la finalidad perseguida por la prerrogativa en cuestión, la cual es permitir al ente público conocer de manera exacta las pretensiones que serán deducidas por el particular en vía jurisdiccional, una vez agotado el procedimiento administrativo. Así, interpretando la disposición contenida en el artículo 12 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, a la luz de los lineamientos aquí expuestos, considera esta Sala y así se establece, que en aquellos procesos en los cuales se encuentren involucrados los derechos, bienes o intereses patrimoniales de la República se observarán los privilegios y prerrogativas consagrados en leyes especiales, con excepción del agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas. Sólo así se puede conseguir el punto de equilibrio, la debida ponderación entre el interés general y la correlativa responsabilidad del Estado con los derechos y garantías que constitucionalmente corresponden a los trabajadores. A mayor abundancia, es pertinente poner de manifiesto que en materia de función pública, tanto la doctrina como la jurisprudencia sostienen el criterio de no exigencia del agotamiento del procedimiento administrativo previo dada la especialidad de la materia, y en virtud de que el procedimiento especial de avenimiento que establecía la Ley de Carrera Administrativa fue derogado por la Ley del Estatuto de la Función Pública, criterio que perfectamente es aplicable, mutatis mutandi, en el proceso del trabajo. Siendo así las cosas, sería injusto establecer diferencias en este aspecto frente a los servidores del Estado que haría más pesada la carga para el más débil. Por las razones antecedentes, considera esta Sala que la parte actora no estaba obligada a cumplir con la exigencia del agotamiento del procedimiento administrativo previo. Así se decide.”. (Resaltado de la Sala) (sic) De lo anterior se colige, que la declaratoria por parte del a quo del incumpliendo del requisito del procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República, no puede traer como consecuencia la declaratoria de que el Poder Judicial no tiene jurisdicción frente a la Administración Pública, razón por la cual la fundamentación de dicho tribunal para declarar su falta de jurisdicción resulta errónea. Así se establece. Determinado lo anterior, en segundo lugar, observa la Sala que el artículo 187 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo consagra entre otras facultades, la que tiene el trabajador despedido de poder acudir ante el Juez de Sustanciación, Mediación y Ejecución, si considera que el despido no está fundamentado en algunas de las causas justificadas establecidas en la Ley para que el Juez de Juicio lo califique, y en caso de constatar que se produjo sin causa legal que lo hiciere procedente, ordene su reenganche y pago de los salarios caídos. De igual forma, la Ley Orgánica Procesal del Trabajo establece en el ordinal 2° del artículo 29, la competencia de los Tribunales del Trabajo para conocer de “...las solicitudes de calificación de despido o de reenganche, formuladas con base en la estabilidad laboral consagrada en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la legislación laboral”; sin embargo, debe también precisarse que en la Ley Orgánica del Trabajo, se prevén situaciones en las cuales es exigida la calificación previa del despido a la Inspectoría del Trabajo, en virtud de la inamovilidad que podrían disfrutar en un momento determinado los trabajadores. Así, entre los trabajadores que para ser despedidos necesitan de la calificación previa del ente administrativo figuran: a) la mujer en estado de gravidez, b) los trabajadores que gocen de fuero sindical, c) los trabajadores que tengan suspendida su relación laboral y d) los que estén discutiendo convenciones colectivas. Adicionalmente, requieren de la calificación de despido previa del respectivo órgano administrativo, los supuestos de inamovilidad laboral cuando ésta es decretada por el Ejecutivo Nacional en uso de las potestades que la Constitución y la Ley le confieren. Se aprecia en el caso concreto, que el trabajador para el momento del despido, esto es, el 11 de septiembre de septiembre de 2006, no se encontraba amparado por el Decreto de Inamovilidad Laboral N°4.397, de fecha 27 de marzo de 2006, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.410 del día 31 de ese mes y año, el cual en su artículo primero, prorrogó desde el 1° de abril de 2006 hasta el 30 de septiembre de 2006, la inamovilidad laboral especial dictada a favor de los trabajadores del sector privado y del sector público regidos por la Ley Orgánica del Trabajo. El referido Decreto estableció: “Artículo 1. Se prorroga desde el primero (1º) de abril del año dos mil seis (2006) hasta el treinta (30) de septiembre del año dos mil seis (2006), ambas fechas inclusive, la inamovilidad laboral especial dictada a favor de los trabajadores del sector privado y del sector público regidos por la Ley Orgánica del Trabajo, contenida en el Decreto Nº 3.957 de fecha veintiséis (26) de septiembre del año dos mil cinco (2005), publicada en la Gaceta Oficial de la república Bolivariana de Venezuela Nº 38.280 de esa misma fecha. Artículo 2. Los trabajadores amparados por la prórroga de la inamovilidad laboral especial no podrán ser despedidos, desmejorados, ni trasladados, sin justa causa, calificada previamente por el Inspector del Trabajo de la jurisdicción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 453 de la Ley Orgánica del trabajo. El incumplimiento de esta norma dará derecho al trabajador a solicitar el reenganche y pago de salarios caídos correspondiente. Ello no excluye la posibilidad de convenios o acuerdos entre patronos, por una parte, y trabajadores, por la otra, para lograr la reducción de personal, mediante el procedimiento de negociación colectiva voluntaria establecido en el ordenamiento jurídico vigente (…omissis…) Artículo 4. Quedan exceptuados de la aplicación de la prórroga de la inmovilidad laboral especial prevista en este Decreto, los trabajadores que ejerzan cargos de dirección; quienes tengan menos de tres (3) meses al servicio de un patrono; quienes desempeñen cargos de confianza, quienes devenguen para la fecha del presente decreto un salario básico mensual superior a seiscientos treinta y tres mil seiscientos bolívares (Bs. 633.600,00) y los funcionarios del sector público, quienes conservarán la estabilidad prevista en la normativa legal que los rige.”(Destacado de la Sala). Asimismo, en el referido Decreto se establece como límite salarial para la aplicación de la prórroga de inamovilidad laboral, que el trabajador devengue un salario básico mensual de seiscientos treinta y tres mil seiscientos bolívares exactos (Bs. 633.600,00), el ciudadano Erbisandro Asdrúbal Aldana Fernández, afirmó en su libelo, que devengaba para el momento del despido un salario de un millón quinientos mil bolívares exactos (Bs. 1.500.000,00); razón fundamental por la cual debe tenerse que el demandante no se encontraba dentro del supuesto contemplado en el artículo 4º del referido Decreto Presidencial, por ende, tal como antes se indicó, no gozaba de inamovilidad laboral y es el Juez Laboral y no el Inspector del Trabajo respectivo el que debe calificar su despido. En orden a lo anterior, esta Sala declara que el Poder Judicial sí tiene jurisdicción para conocer de la demanda por calificación de despido, reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por el ciudadano Erbisandro Asdrúbal Aldana Fernández contra la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP). Así se decide.