TSJ/SPA, Sent. N° 00899, Exp. 1998-15419, 29/09/2010
Extracto de la motiva
Efectuada la lectura del expediente, corresponde a la Sala pronunciarse sobre el fondo del presente recurso de nulidad, para lo cual se observa lo siguiente: 1. Alega la representación judicial de la recurrente que en el caso analizado se verificó el vicio de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido y como consecuencia de ello hubo, en su criterio, violación a los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso de su mandante. Fundamenta la citada denuncia en cuatro circunstancias concretas que pueden resumirse de la siguiente forma: a. La incongruencia temporal del Acta en la cual se basó la decisión recurrida y la fecha en que esta última fue adoptada, que condujo a que el acto impugnado se encuentre apoyado en una actuación realizada “…diecisiete (17) días después de haberse emitido el acto en cuyo texto se invoca…” (Resaltado del Texto); b. La inexistencia “…de un acto previo mediante el cual [su] representada fuera debidamente informada de la apertura de un procedimiento en su contra…”; c. La presencia de un acta de inicio de procedimiento que no cumple con los requisitos del artículo 420 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, entre otras razones, dado que emplea términos que dan por sentada la responsabilidad que se imputó a su mandante y d. La incompetencia de la Contraloría General de la República para dar inició a la investigación, a tenor de lo establecido en el artículo 37 del Decreto 326, conforme al cual “…el Ministerio de Hacienda será el órgano competente para conocer, sustanciar y decidir las sanciones pecuniarias previstas en el presente Decreto, y SÓLO actuará a instancia de la Junta de Administración Cambiaria…”. (Resaltado del Texto) Ahora bien, con relación a la procedencia de tales denuncias ha advertido la Sala en anteriores oportunidades que la violación analizada, esto es, la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, no se patentiza cuando ocurre la inobservancia de un trámite no esencial, de un requisito o una formalidad, o de varios de ellos, sino que se materializa cuando no ha habido procedimiento alguno o han sido violadas fases del mismo que constituyen garantías esenciales del administrado. (Vid. sentencia N° 02160 del 4 de octubre de 2006). En el presente caso se advierte que, tal como lo señaló la representación judicial de la recurrente, el artículo 420 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional contempla como un trámite obligatorio para el inicio de este tipo de procedimientos el previo levantamiento de un acta donde se harán constar especificadamente todos los hechos relacionados con la infracción. Textualmente, consagra el mencionado dispositivo que “…La multa que no sea aplicada por los Tribunales, se impondrá en virtud de resolución motivada que dicte el funcionario autorizado para imponerla, previo el levantamiento de acta donde se harán constar especificadamente todos los hechos relacionados con la infracción, acta que deben firmar, según el caso, el funcionario y el contraventor, o el jefe encargado del establecimiento u oficina...”. (Resaltado de la Sala) Tal requerimiento responde, como bien lo indicó la recurrente, a la necesidad de que sea garantizado el derecho a la defensa y el debido proceso del administrado, toda vez que los mencionados derechos constitucionales se extienden, en la actualidad por mandato expreso del artículo 49 de la Constitución, a todas las actuaciones, sean judiciales o administrativas. No obstante, en el presente caso aprecia la Sala que aun cuando la Resolución recurrida se apoyó en un Acta que posee fecha posterior a la decisión administrativa que sancionó con multa a la accionante, cabe destacar que, a juicio de este Órgano Jurisdiccional, ello obedece a un error material y no a la omisión de un trámite esencial que haya desencadenado en una violación a los derechos constitucionales invocados por la representación judicial de la recurrente. La anterior conclusión se extrae de la circunstancia de que no resultaría posible explicar que la mencionada Acta, supuestamente posterior al acto recurrido, aparezca enunciada en la decisión administrativa impugnada, producida de acuerdo a su data 17 días antes de la emisión del Acta en que se fundamenta. Evidentemente ello refleja que hubo una equivocación en la indicación de una de las fechas, esto es, la del Acta en referencia o en su lugar la del acto impugnado, concluyendo la Sala de la revisión de las actuaciones que conforman el expediente administrativo y más concretamente de las diligencias referentes a la notificación que se hiciere de la tantas veces nombrada acta, que el señalado error estuvo en la data del acto impugnado. Refuerza lo expuesto el orden cronológico en el cual están dispuestas las actuaciones que conforman el citado expediente administrativo, el cual denota que, a diferencia de lo expresado por la recurrente, la decisión impugnada no se produjo con anterioridad a la apertura del procedimiento administrativo sancionatorio seguido en su contra y cuyo inicio le fue notificado mediante oficio recibido en fecha 7 de agosto de 1997. Aclarado lo anterior, advierte la Sala que la accionante cuestionó también la validez del Acta N° HGIF-0005 de fecha 18 de junio de 1998, suscrita por el Inspector General de Hacienda III, adscrito a la Dirección General Sectorial de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda, por considerar que en dicha actuación se dan por sentados los hechos que se le imputan y con ello se viola la presunción de inocencia. Al respecto se aprecia, que aun cuando los términos en que fue redactada la mencionada Acta apuntan a una previa e indebida calificación de la conducta llevada a cabo por la recurrente; no obstante, ello no se tradujo en una efectiva violación a la presunción de inocencia de la accionante, toda vez que el procedimiento administrativo se sustanció y en el marco de éste la empresa Transporte Coalsea de Venezuela, C.A., tuvo oportunidad de presentar pruebas, así como de exponer sus alegatos y defensas. Específicamente, conviene destacar las siguientes actuaciones: - Inserto al folio 1 de la primera pieza del expediente administrativo auto de inicio de fecha 22 de julio de 1997, emanado de la Dirección General Sectorial de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda; - Oficio N° HGIF 0672, de fecha 29 de julio de 1997, en el que la citada Dirección, le notifica a la empresa recurrente: “…de la apertura de oficio de averiguación en materia de Régimen Cambiario (…) En tal sentido, se le requiere consignar en esta Dirección (…) la siguiente documentación…” (Folios 13 al 14 de la primera pieza del expediente administrativo). - Inserta al folio 15 de la mencionada pieza del expediente administrativo Boleta de Notificación N° GF-IES-IF, emanada de la Dirección General Sectorial de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda, enviado al ciudadano Joseph Kulbeth, en su carácter de Gerente General de la empresa recurrente, a través de la cual se le indica que “…deberá comparecer por ante la Dirección General Sectorial de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda (…) el día 25-08-97, a las 9:30 AM…”. Dicha boleta se encuentra recibida por el accionante en fecha 07 de agosto de 1997. - Escrito de fecha 21 de agosto de 1997, por medio del cual la empresa recurrente, en razón del requerimiento que se le hiciere a través de Oficio N° HGIF-0672 de fecha 29 de julio de 1997, indicó lo siguiente: “…Mediante la presente ocurro ante su competente autoridad en nombre de TRANSPORTE COALSEA DE VENEZUELA, C.A., en relación al Oficio N° HGIF-0672 de fecha 29 de julio de 1997, dirigido a nuestra empresa (…) mediante el cual solicita la remisión de los siguientes documentos, en virtud de haber sido aperturada una averiguación administrativa (…) Estimo informarle que (…) el ciudadano Joseph Kolbeth se encuentra actualmente fuera del país, siendo que arribará a esta ciudad después del 15 de septiembre del presente año. En virtud de tales circunstancias, solicito formalmente se conceda una prórroga a TRANSPORTES COALSEA DE VENEZUELA, C.A., de cinco (5) días hábiles más el término de distancia hasta la ciudad de Maracaibo (…) a los efectos de la presentación de los recaudos referidos…”. (Folios 17 al 18 de la primera pieza del expediente administrativo); - Comunicación de la empresa recurrente de fecha 21 de agosto de 1997, enviada al Ministerio de Hacienda, por medio de la cual sostuvo: “…La presente es para hacer formal entrega de la documentación solicitada por su parte…” (Folios 19 al 20 de la primera pieza del expediente administrativo);-Inserta a los folios 330 al 332 del expediente administrativo, Acta signada con el N° HGIF-0005, 18 de junio de 1998, suscrita por la Inspectora General de Hacienda, de conformidad con lo establecido en el artículo 420 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional. Por lo tanto con base en las actuaciones arriba indicadas se concluye que aun cuando con el Acta de inicio del respectivo procedimiento administrativo no se observaron todas las exigencias previstas en el artículo 420 de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional; no obstante, éstas no habrían impedido que las actuaciones realizadas en dicho escenario hayan alcanzado su fin, es decir, imponer al administrado de los hechos relacionados con la infracción imputada a objeto de que éste pudiera ejercer su derecho a la defensa, lo cual, a juicio de esta Sala y con abstracción a los errores cometidos en la sustanciación del expediente administrativo, ha quedado plenamente garantizado en el presente caso. Asimismo se aprecia, que en el marco de esta denuncia, los apoderados judiciales de la recurrente también invocaron la violación al debido proceso de su representada sobre la base de que el inicio del señalado procedimiento estuvo a cargo de una persona a quien no le estaba atribuida la competencia para efectuar dicha actuación. Concretamente formularon tres planteamientos fundamentales que pueden resumirse en el siguiente orden: 1. Que conforme al artículo 37 del Decreto 326 “…el Ministerio de Hacienda será el órgano competente para conocer, sustanciar y decidir las sanciones pecuniarias previstas en el presente Decreto, y SÓLO actuará a instancia de la Junta de Administración Cambiaria…”. (Resaltado del recurrente); 2. Que en el acta levantada por la Contraloría General de la República (N° DG-2-759-2 del 17 de julio de 1995), no consta el carácter de funcionario público del ciudadano Antonio Lanza C. y 3. Que al no constar el carácter de funcionario público del ciudadano Antonio Lanza C., a su representada se le violó la garantía prevista en el artículo 63 de la Constitución (1961), en los siguientes términos: “…Los libros, comprobantes y documentos de contabilidad sólo estarán sujetos a la inspección de las autoridades competentes, de conformidad con la ley…”. Planteada en tales términos las referidas denuncias, advierte la Sala que, como se ha afirmado en anteriores oportunidades, el respeto a la competencia de los funcionarios administrativos y más todavía la de aquellos llamados a instruir y decidir procedimientos sancionatorios es un reflejo de la garantía al juez natural, contemplada en el numeral 4 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y aplicable, como se señaló antes, a los procedimientos administrativos por mandato expreso de dicha norma. No obstante, en el presente caso se aprecia que a pesar de que al procedimiento administrativo sancionatorio seguido contra la accionante lo precedieron actuaciones de la Contraloría General de la República, como es el caso de la inspección y acta levantada el 17 de julio de 1995 por el ciudadano Antonio Lanza C., ello no se traduce, como pretende la recurrente, en que el procedimiento administrativo que nos ocupa fue iniciado en esa oportunidad. Por el contrario, corre inserto a los folios 13 al 14 de la primera pieza del expediente administrativo el Oficio N° HGIF 0672, de fecha 29 de julio de 1997, emanado de la Dirección General de Inspección y Fiscalización del Ministerio de Hacienda, por medio del cual se le notifica a la empresa recurrente: “…de la apertura de oficio de averiguación en materia de Régimen Cambiario…”. (Sic) Asimismo se observa que el acto impugnado emanó de la citada Dirección, actuando por delegación que hiciere el entonces Ministro de Hacienda según Resolución de ese Despacho N° 3.090 del 10 de mayo de 1996, con lo cual resulta evidente que el procedimiento administrativo con ocasión al cual fue sancionada la accionante se inició, sustanció y decidió por la autoridad competente y por ello no se verifica, a juicio de esta Sala, la violación invocada por la representación judicial de la recurrente. Así se decide. Por otro lado se advierte, en lo atinente a los alegatos formulados respecto a la validez del acta levantada por la Contraloría General de la República y la supuesta violación a la garantía consagrada en el artículo 63 de la entonces vigente Constitución de la República de Venezuela, que aun cuando éstos se relacionan con una actuación de trámite que formó parte de un procedimiento distinto al que nos ocupa, dado que la Administración basó en gran medida, la decisión recurrida en los resultados obtenidos en dicha investigación, al tiempo que esas actuaciones fueron tenidas en cuenta como elementos de convicción, es por lo que se estima necesario entrar a conocer de tales argumentos, para lo cual se observa lo siguiente: Corre inserta a los folios 52 al 54 del expediente judicial, Acta N° DG-2-759-2 de fecha 17 de julio de 1995, levantada por el ciudadano “…ANTONIO LANZA C., titular de la Cédula de Identidad No. 5.790.313, Comisionado Titular de la Contraloría General de la República, adscrito a la Oficina de Control Externo en la Junta de Administración Cambiaria y en la Oficina Técnica de Administración Cambiaria (OCE/JAC/OTAC)…”. Asimismo se aprecia, que dicha Acta fue acompañada y hecha valer por la propia recurrente junto a su recurso, al tiempo que las firmas estampadas en esa instrumental se encuentran refrendadas con los correspondientes sellos húmedos, con lo cual resulta indiscutible, por un lado, su valor probatorio y por otra parte, el carácter de funcionario público del ciudadano Antonio Lanza C. De igual forma se observó, que dicho funcionario se encontraba adscrito a la Oficina de Control Externo en la Junta de Administración Cambiaria y en la Oficina Técnica de Administración Cambiaria, procediendo a realizar una fiscalización a tenor de lo establecido en el artículo 76 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (G.O. N° 5.017 Extraordinario del 13/12/95). Paralelamente el artículo 69 del mencionado cuerpo normativo consagraba que “…La Contraloría General de la República es el órgano rector de los sistemas de control externo e interno de la Administración Pública Nacional, Centralizada y Descentralizada, y en tal carácter, dictará las normas e instrucciones y formulará las recomendaciones que considere necesarias para el funcionamiento coordinado de dichos sistemas.”. De igual forma el artículo 66 eiusdem indicaba en su extracto pertinente que dicho ente “…podrá realizar los estudios e investigaciones que sean necesarios para evaluar el cumplimiento y los resultados de las políticas y decisiones gubernamentales que guarden relación con los ingresos, gastos y bienes públicos…”. De manera que, con base en las normas transcritas concluye este Órgano Jurisdiccional que en el presente caso no se evidencia la pretendida violación a la garantía consagrada en el artículo 63 de la entonces vigente Constitución de la República de Venezuela, por cuanto el funcionario que efectuó la aludida fiscalización sí gozaba de la competencia necesaria para realizar dicha actuación. Así se decide. 2. Por último, debe la Sala pronunciarse sobre la denuncia de falso supuesto de hecho y de derecho realizada por la accionante con fundamento en la circunstancia de que la Administración apreció, a su parecer, incorrectamente la situación fáctica que rodea a la controversia y presuntamente aplicó también de manera incorrecta el derecho, al sancionar a su representada con multa por la supuesta infracción de la obligación establecida en el artículo 14 del Decreto N° 326, dictado por el Presidente de la República en fecha 31 de agosto de 1994 y publicado en la Gaceta Oficial N° 35.543 del 9 de septiembre de 1994. Específicamente fundamentó su denuncia en los argumentos que se resumen a continuación: a. Que el artículo 14 del Decreto 326, si bien resultaba el aplicable a la controversia, sólo consagraba la obligación general de vender al Banco Central de Venezuela las divisas que ingresen al país “…por concepto de servicio de transporte, operaciones de viaje y turismo, remesas, transferencias, rentas de inversión y otros servicios comerciales, industriales o de la Construcción…”. b. Que conforme al artículo 21 de la Ley de Régimen Cambiario aplicable ratione temporis serían sancionados con multa quienes no vendieran las divisas correspondientes dentro de los quince días (15) siguientes a su disponibilidad material y que en el caso analizado su representada nunca tuvo la referida disponibilidad material, por cuanto la transferencia se hizo a través de un operador bancario y por consiguiente éstas se hicieron efectivas en el país en moneda nacional. c. Que el canal o vía regular para efectuar la señalada venta era a través de “…Bancos, casas de cambio y demás operadores cambiarios autorizados…”. d. Que la Administración pretende sancionar a su representada por la inobservancia de un Manual de Normas y Procedimientos en materia de Régimen Cambiario, que no fue publicado en la Gaceta Oficial y en consecuencia, carecía, en su criterio, de validez. Precisado lo anterior, advierte la Sala que los aspectos en los cuales la recurrente basó su defensa, giran principalmente en función a establecer, por un lado, si había o no a cargo de su representada una obligación específica de vender las divisas, tanto por la redacción general empleada en el artículo 14 del Decreto N° 326, como por la supuesta ausencia de disponibilidad material de dichas divisas y en segundo término, sobre la aplicabilidad del Manual de Normas y Procedimientos en materia de Régimen Cambiario, por haberse omitido su publicación en la Gaceta Oficial . En cuanto a lo primero se advierte, que las transferencias de divisas cuya ejecución objetó la Administración Pública ocurrieron en fechas 21/10/94, 27/10/94, 16/11/94 y 09/12/94, oportunidad en la cual se encontraba vigente el Decreto N° 326, dictado el 31 de agosto de 1994 y publicado en la Gaceta Oficial N° 35.543 del 09/09/94, que establecía en su artículo 14 lo siguiente: “….Sin perjuicio de lo previsto en el artículo anterior, serán de venta obligatoria al Banco Central de Venezuela, a través de los bancos, casas de cambio y demás operadores cambiarios autorizados por dicho Instituto, al tipo de cambio establecido en los convenios que se celebren, todas las divisas que ingresen al país por concepto de servicios de transporte, operaciones de viajes y turismo, remesas, transferencias, rentas de inversión y otros servicios comerciales, industriales o de la Construcción. El Banco Central de Venezuela regulará los términos y condiciones conforme a los cuales la banca, casas de cambio y demás operadores cambiarios autorizados por dicho instituto le transferirán dichas divisas.” Igualmente el artículo 21 de la Ley de Régimen Cambiario aplicable para la fecha, consagraba lo siguiente: “…Quien conforme al régimen cambiario aplicable esté obligado a reintegrar o vender al Banco Central de Venezuela la totalidad o parte de las divisas adquiridas lícitamente y no lo haga dentro de los quince (15) días continuos a la orden de reintegro o a la fecha de su disponibilidad material será sancionado con multa del cincuenta al cien por ciento (50% al 100%) del total de las divisas o el equivalente en bolívares de dicho monto. En caso de reincidencia se aplicará el doble de la multa indicada.”. Como puede apreciarse de la lectura concatenada de ambas normas sí existía una obligación concreta, en lugar de general, de reintegrar o vender divisas al Banco Central de Venezuela, la cual, a diferencia de lo alegado por la recurrente, no puede trasladarse a los bancos u operadores bancarios, que al no ser los propietarios de éstas sólo actúan como intermediarios. En efecto, aceptar una interpretación como la propuesta por la representación judicial de la accionante permitiría avalar la evasión de este tipo de regulaciones, necesarias bajo la vigencia de un régimen de control de cambio, toda vez que pretender reducir el término “disponibilidad material de divisas” a la tenencia o efectiva posesión de éstas haría prácticamente inoperante, o vaciaría de contenido las normas antes transcritas. De ahí que cuando la ley consagra la obligación de vender divisas en un lapso de quince días siguientes a su disponibilidad material, ello debe interpretarse en el sentido de que el propietario y no ningún otro ente, a menos que éste actue en nombre y representación de aquél, está constreñido a realizar la mencionada operación en el plazo indicado, computándose el correspondiente lapso a partir de que efectivamente detentó la aludida “disponibilidad material”, la cual en situaciones como la presente, se registró en las fechas de las transferencias objetadas por la Administración Pública, toda vez que aun cuando tales actuaciones fueron efectuadas directamente por el operador bancario, ello se originó a solicitud de la parte interesada, es decir, de la recurrente y no por una voluntad independiente de la institución financiera. Por lo tanto, verificado el incumplimiento de dicha obligación, el cual no ha sido desvirtuado por la recurrente, ya que según la interpretación propuesta consideraron que no estaba compelida a ello, lo procedente era imponer la multa a tenor de lo establecido en el artículo 21 de la Ley de Régimen Cambiario vigente para la fecha y por consiguiente, no resulta procedente la denuncia de falso supuesto. Adicionalmente, advierte la Sala que a pesar que el acto impugnado alude a un Manual de Normas y Procedimientos en materia de Régimen Cambiario y el cual, a juicio de la accionante, carecería de validez por no haber sido publicado en la Gaceta Oficial, cabe destacar que precisado como ha sido por la recurrente el incumplimiento de la obligación de vender las divisas de acuerdo a lo señalado por el artículo 21 de la Ley de Régimen Cambiario y el Decreto N° 326 vigentes para la fecha, resulta inoficioso el análisis con relación a la posible invalidez del referido cuerpo normativo, ya que lo que realmente motivó la imposición de la sanción recurrida fue, como se dijo antes, el no haber procedido a vender las divisas adquiridas en los términos del citado artículo 21 y por consiguiente, aun cuando pudiera resultar errónea la aplicación de dicho cuerpo normativo al caso concreto ello no acarrearía la nulidad del acto impugnado. Por lo tanto, concluye la Sala con base en lo señalado, que en el caso analizado debe declararse sin lugar el presente recurso de nulidad. Así se decide.