TSJ/SPA, Sent. N° 00469, Exp. 2008-0506, 02/04/2014
Extracto de la motiva
Con carácter previo al análisis del thema decidendum, y a los fines de facilitar la comprensión del presente fallo, esta Sala Político-Administrativa estima pertinente, referirse al momento histórico en el cual se verificó la venta de las acciones del Banco de Venezuela, S.A.C.A. y del Banco Consolidado, C.A., por parte de sus accionistas al Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), hoy Fondo de Protección Social de los Depósitos Bancarios, de las cuales deriva su pretensión indemnizatoria. El 21 de enero de 1994, cuando se decretó la intervención del Banco Latino, S.A.C.A., marcó el inicio de una de las crisis financieras más profundas en la historia del país, caracterizada por retiros masivos de los fondos depositados en las instituciones bancarias que venían confrontando serios problemas de liquidez. Por tal razón fue necesaria la adopción de medidas extraordinarias por el Ejecutivo Nacional, no sólo a través de los diversos órganos de la Administración Pública con competencia para ello, sino también del legislador, a fin de aportar un marco normativo que se adaptara a la realidad de ese momento. Así, en vista de que esta emergencia generó un clima que podía resultar propicio para la alteración de la paz social, por la inestabilidad en el mercado cambiario, la especulación y el acaparamiento, se dictaron los Decretos Presidenciales Nos. 241, 242 y 243, todos del 17 de junio de 1994, publicados en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 35.490 del 27 de junio de 1994, referidos a la suspensión de determinadas garantías constitucionales, la suspensión del comercio de divisas en el territorio nacional y, en defensa de los consumidores, la declaratoria de bienes y servicios que se considerarían de primera necesidad mientras estuvieran presentes las causas que provocaron esta decisión. Con ello, el propósito fue el de crear un ambiente de menos tensión, que permitiera mitigar los efectos de las irregularidades halladas en el sector bancario y financiero, rescatando la seguridad y confianza de los ahorristas, y procurando restablecer el normal funcionamiento del sistema bancario nacional. Bajo estas circunstancias, una de las acciones acometidas fue la creación de la Junta de Emergencia Financiera, por Decreto N° 248 del 29 de junio de 1994, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 35.492 de la misma fecha, como organismo rector para atender la aludida emergencia, y al cual correspondió establecer el régimen de supervisión y control al que debían someterse las instituciones financieras. Interesa destacar que a partir de la revisión de los estados financieros del Banco de Venezuela S.A.C.A. y del Banco Consolidado, C.A. (el último como principal accionista del primero), la Junta de Emergencia Financiera, originalmente constituida por el entonces Ministro de Hacienda, el Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras y otros tres miembros elegidos por el Presidente de la República, tomó un conjunto de decisiones dirigidas a sanear su contabilidad. Estas se tradujeron en la elección de una nueva Junta Directiva, la venta de las acciones que representan el capital accionario de estos bancos a FOGADE y la sujeción del Banco Consolidado, C.A. a un “plan de redimensionamiento voluntario” que contemplaba la venta de inmuebles propiedad del mencionado banco y la venta de su cartera de créditos, entre otras medidas. Llegado a este punto, ha de tenerse presente que tal como lo afirmó la parte actora “…las acciones que nuestras representadas ejercen mediante el presente libelo no lo son contra ningún acto administrativo de efectos particulares, sino contra simples contratos de compraventa de naturaleza mercantil, como lo son sin lugar a duda alguna esos contratos mediante los cuales se obligó a nuestras representadas a vender a FOGADE por UN BOLÍVAR sus respectivos paquetes de acciones del Banco Consolidado, C.A.”. De acuerdo con esta aseveración es claro que mediante la acción incoada ante esta Sala Político-Administrativa, las sociedades mercantiles demandantes pretenden obtener el resarcimiento por los daños y perjuicios (materiales y morales) que aseguran haber sufrido como consecuencia de los actos administrativos y actuaciones emanados de los entes encargados de solventar la emergencia financiera, sin que por ello estos últimos se entiendan impugnados. Expuesto lo anterior, debe la Sala señalar que lo pretendido por la parte demandante es una indemnización que atribuye al funcionamiento de la Administración –que considera anormal– en razón de una serie de actos producidos por ella durante la crisis económica acaecida en el año 1994, cuya existencia y validez no fue cuestionada dentro de los lapsos previstos legalmente a tales efectos. En esa oportunidad, del trabajo conjunto de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) y la Junta de Emergencia Financiera, en acatamiento de políticas de Estado dirigidas a restablecer, como ya se indicó, la confianza en las instituciones bancarias, derivaron medidas en beneficio de la colectividad y con incidencia tanto en la estructura interna como en el funcionamiento de determinados bancos, con el propósito de hacer posible la organización de la actividad privada, de eminente interés público, desarrollada en los sectores bancario y financiero, garantizando principalmente la tutela de los derechos de los usuarios y, en menor medida, los de quienes la ejercían. Por tal motivo, el proceder del Estado procuró proporcionar un equilibrio entre los intereses colectivos y privados confrontados. Sobre este aspecto se pronunció la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 1.178 de fecha 13 de agosto de 2009, en los términos siguientes: “Observa esta Sala que, en el libelo presentado, la parte actora prescinde del interés de los ciudadanos para centrarse en la restricción a la esfera de la propia entidad financiera y las personas que le están vinculadas. En cambio, para este Máximo Tribunal, el legislador atendió a una exigencia surgida de la realidad social, determinando los medios idóneos para evitar la repetición de situaciones de graves perjuicios colectivos, lo que en definitiva hace privar los intereses colectivos sobre los individuales, presupuesto básico del Estado Social de Derecho. A juicio de este órgano sentenciador todo lo expuesto se aprecia claramente en el caso de las entidades regidas por la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras. La protección del empresario bancario o financiero, como titular de la libertad económica, no puede menoscabar la protección de los ahorristas o de quienes, en general, les proporcionan sus fuentes de recursos para sus operaciones financieras. Precisamente, ante esa relación desigual nace el deber ineludible del Estado de velar por quienes se encuentren en la situación más débil o desventajosa, que sin duda es el ahorrista o el pequeño inversor. En otras palabras, la protección del interés general (ahorristas) sobre el interés particular y minoritario (los bancos)”. Similar razonamiento efectuó esa misma instancia jurisdiccional en la sentencia N° 794, dictada el 27 de agosto de 2011: “A los fines de esclarecer el verdadero sentido y alcance, de las normas que rigen la actividad bancaria, es preciso volver la mirada al pasado para lograr un enfoque histórico de las instituciones que la ordenan (…) ya que desde sus inicios, todo lo relativo al desarrollo del mercado crediticio o en general en el campo de los mercados financieros o de activos financieros, ha generado la necesidad de una regulación que permita limitar la libertad de actuación de las personas que intervienen en tales mercados, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica, por la naturaleza de las operaciones que en ellos se realizan y su impacto en la sociedad”. De allí que como consecuencia de la falta de impugnación de las diversas actuaciones de la Administración, desplegadas durante la crisis referida, las mismas adquirieron firmeza y, por ende, quedaron consolidadas las situaciones que con ellas se crearon. Sobre esta inmutabilidad en el tiempo, la Sala se pronunció en sentencia N° 1.107 del 19 de junio de 2001 (citada en sentencia N° 00687 publicada en fecha 18 de junio de 2008), en la cual expresó que “…la firmeza de los actos administrativos en sede administrativa, se debe diferenciar de la cosa juzgada judicial, en tanto y cuanto, a la primera se le vincula con el acto administrativo definitivo no sujeto a revisión ordinaria en sede administrativa (ya sea porque el acto causó estado al agotarse la vía administrativa, pero está sujeto a la impugnación judicial; o porque adquirió firmeza al no ser impugnado)”. A lo expuesto será preciso agregar que tanto en sede administrativa como en el contencioso administrativo, la firmeza de los actos y actuaciones de la Administración surgen como una consecuencia que el propio ordenamiento jurídico atribuye a la inacción o al empleo de medios legales al alcance de los particulares que han resultado ineficaces para enervar su validez. Ello obedece al principio de conservación de los actos jurídicos, que garantiza la permanencia del orden normativo y, por tanto, la estabilidad de las relaciones y derechos que se crearon bajo su amparo. En la causa que se ha presentado a la consideración de la Sala, el transcurso del tiempo, de veinte (20) años aproximadamente, aunado a la ausencia de medios efectivos que anularan los actos comentados, ha otorgado estabilidad al proceder de la Administración durante la emergencia suscitada, y además, ha generado derechos subjetivos a favor de terceros, por lo que en la actualidad resulta imposible su cuestionamiento en lo material. De manera que al no haber sido suprimido del mundo jurídico el resultado de la actividad de los entes públicos llamados a intervenir en la problemática financiera, sus actos se encuentran protegidos por el transcurso de los correspondientes lapsos de caducidad sin que se ejercieran efectivamente los recursos contra ellos. En tal sentido, a juicio de esta Sala resulta imposible determinar la existencia del daño invocado por las sociedades mercantiles demandantes y, por consiguiente, debe concluirse que en forma alguna, en este caso, puede encontrarse comprometida la responsabilidad de la Administración por las decisiones y medidas adoptadas con ocasión de la situación descrita, cuya firmeza fue establecida en los párrafos precedentes. Así se decide. Por los mismos motivos aquí esgrimidos, resultan inconducentes las documentales que integran el cúmulo probatorio en el cual descansa la reclamación de la parte actora, toda vez que a través de ellas se propone refutar decisiones de la Administración que, como se indicó, se encuentran firmes. Así se establece. Expuesto así el criterio de esta Sala sobre el asunto controvertido, deviene en improcedente la indemnización por daños y perjuicios solicitada y, en consecuencia, debe declararse sin lugar la demanda incoada contra la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide. Finalmente, se condena en costas a las mencionadas sociedades de comercio, a tenor de lo preceptuado en el artículo 274 del Código de Procedimiento Civil, por haber resultado totalmente vencidas en el presente juicio.