TSJ/SC, Sent. N° 759, Exp. 00-1811, 11/04/2003
Extracto de la motiva
Comparte esta Sala el criterio que sostuvo la sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual se declaró con lugar la demanda de amparo objeto de esta consulta de ley, por las siguientes razones: Según se desprende de la sentencia que dictó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la demandante en amparo fue adjudicataria de la buena pro en la licitación general número 05/97 que promovió el Ministerio de Relaciones Interiores para la adquisición de equipos de computación, por lo cual se procedió a entregarle la correspondiente orden de compra de los bienes adjudicados, algunos de los cuales, incluso, fueron recibidos por el ente contratante. No obstante, y sin mediación de procedimiento alguno, tal y como apreció el Tribunal a quo, el Director General Sectorial de Administración y Servicio del Ministerio de Relaciones Interiores ordenó a la accionante que retirara los equipos que había entregado, desconociendo con ello la orden de compra y la buena pro que se había otorgado. Ahora bien, la buena pro es el acto administrativo a través del cual culmina el procedimiento licitatorio iniciado. Mediante éste, el ente licitante selecciona al oferente que, conforme la determinación de los pliegos, presentó la mejor oferta. La buena pro, como acto conclusivo del procedimiento administrativo, entraña entonces, por un lado, la declaración cierta del ente licitante, en el sentido de que el oferente beneficiario cumplió los requisitos necesarios para su selección; por el otro, otorga el derecho subjetivo a la ejecución del contrato que por esa vía se otorgó. Así lo entiende la doctrina que ha abordado el tema, cuando señala que la buena pro o adjudicación “...es el acto emanado de la Administración Pública mediante el cual ésta, integrando una anterior expresión de voluntad suya, complementa el acuerdo de voluntades del que nace el contrato administrativo en vista. La adjudicación, entonces, es la aceptación que hace la Administración de la propuesta más ventajosa....” (MARIENHOFF, Miguel, “Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III-A. Contratos Administrativos. Teoría General”, Abeledo-Perot, Buenos Aires, 1994, p. 250). En este contexto, la orden de compra es consecuencia natural de la adjudicación que previamente efectuó el ente licitante. La buena pro, como todo acto administrativo, puede ser objeto de revocación o de anulación por la Administración en ejercicio de sus potestades de autotutela, siempre y cuando, en salvaguarda del derecho a la defensa que acogió el artículo 49, cardinal 1, de la Constitución, asegure al titular de la buena pro oportunidad razonable para la exposición de sus alegatos. Esto es, que la buena pro es de aquellos actos administrativos favorables cuya revocación o anulación exige la apertura de un previo procedimiento contradictorio. En efecto, señala la doctrina, en relación con los actos favorables o cuyos efectos amplían la esfera jurídica subjetiva de los particulares (como es el caso de la buena pro), que la Administración tiene limitado el ejercicio de su potestad revisora (GARCÍA-TREVIJANO FOS, José Antonio, “Los actos administrativos”, Civitas, Madrid, 1991, pp. 225-226). De manera tal que la revocación o anulación de la buena pro –así como de los actos dictados en ejecución de ésta, como es la orden de compra- es admisible en el Derecho Venezolano, no sólo por aplicación del principio general de autotutela que reconocen los artículos 81 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sino además, por expresa disposición de la Ley de Licitaciones. En efecto, la Ley de 1990 –aplicable al caso de autos- admitía, en su artículo 62, la anulación de la buena pro. Igual previsión se encuentra establecida en el artículo 112 de la Ley de Licitaciones vigente. Debe resaltarse que, en este ámbito, la Ley reconoce amplias potestades al ente licitante, no sólo para la anulación de la buena pro, sino también, para la revocación de ésta por razones de oportunidad o mérito (artículo 7 de la Ley de 1990, equivalente al artículo 105 de la vigente Ley). En todos esos casos, por ello, la anulación o revocación de la buena pro, por cuanto afecta negativamente el derecho subjetivo que se reconoció al oferente que hubiese sido seleccionado, debe estar precedida de un previo procedimiento contradictorio, tal y como reconoce el artículo 98 del Reglamento de la Ley de Licitaciones. Ello por cuanto, como en anteriores oportunidades ha establecido la jurisprudencia de este Tribunal Supremo de Justicia, el derecho a la defensa se menoscaba cuando se omite el procedimiento debido o (como ocurrió en relación con la accionante) se dicta una decisión desfavorable sin permitirse la previa participación del interesado (s.SPA , nº 0747 de 29-5-02). En efecto, el derecho a la defensa que estableció el artículo 68 de la Constitución de 1961 y hoy presente en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se entiende como un derecho complejo que encierra dentro de sí un conjunto de garantías diversas para el particular, aplicables a todas las actuaciones judiciales y administrativas. En este orden de ideas, el derecho a la defensa tiene como fundamento principal el derecho a ser oído dentro de un procedimiento legalmente establecido respecto de aquellas decisiones administrativas que pretenden tomarse en perjuicio de su esfera jurídico subjetiva, así como el derecho a la notificación de la decisión administrativa, de tal manera que si el administrado no cuenta con la posibilidad de presentación de los alegatos en su defensa; de acceso al expediente; de revisión, en cualquier estado del procedimiento, de las actas que lo componen; de presentación de pruebas que permitan desvirtuar los alegatos que se ofrecieron en su contra por la Administración; o finalmente, ser informado de los recursos y medios de defensa; efectivamente se le estaría conculcando el derecho constitucional a la defensa. En el caso de autos, observa esta Sala Constitucional que, en efecto, la Dirección General Sectorial de Administración y Servicios del Ministerio de Relaciones Interiores procedió al otorgamiento de la buena pro a la accionante e, incluso, otorgó a ésta la correspondiente orden de compra. De ese modo, el ente licitante reconoció a la demandante de autos el derecho a la ejecución del contrato que por esa vía se le adjudicó. Si dicha Dirección General Sectorial de Administración y Servicios, con posterioridad comprobó supuestas irregularidades en la buena pro –que se derivaron, al parecer, del ejercicio del control fiscal por parte del órgano de control interno del Ministerio de Relaciones Interiores- debió dar inicio al correspondiente procedimiento administrativo para su revocación o anulación, de ser el caso. Por el contrario, cuando ordenó a la accionante el retiro de los bienes que ya había entregado al Ministerio, desconoció la buena pro y la orden de compra, sin el previo otorgamiento de oportunidad razonable para el ejercicio de su derecho a la defensa, en menoscabo del mismo. De allí que lo procedente era, tal como acordó la sentencia objeto de esta consulta, la orden, al ente agraviante, de apertura del correspondiente procedimiento administrativo. Así se declara. En consecuencia, y por cuanto la referida sentencia se apegó en un todo a derecho tanto en su motivación como en el contenido del mandamiento de amparo que otorgó al declarar con lugar la demanda, debe la Sala proceder a su confirmación. Así se decide.