TSJ/SC, Sent. N° 1172, Exp. 02-1904, 15/06/2004
Extracto de la motiva
Corresponde a la Sala el pronunciamiento en relación con la pretensión de nulidad que se planteó contra los artículos 44 y 45 de la Reforma Parcial de la Ordenanza sobre Servicios de Aseo Urbano y Domiciliario del Municipio Mariño del Estado Nueva Esparta, normas que establecen la obligación del pago de una tasa, por la prestación del servicio de aseo urbano, por parte de los visitantes de dicho Municipio, en los siguientes términos: 'Artículo 44: Los visitantes al Municipio Mariño del Estado Nueva Esparta contribuirán con el aseo urbano de la ciudad. A tal efecto pagarán la tasa de aseo urbano que se establece en el presente capítulo. Artículo 45: De conformidad con el artículo anterior, los visitantes pagarán como tasa de aseo urbano el tres por ciento (3%) del precio diario que por concepto de habitación cancelen en los hoteles, hospedajes, pensiones o similares' (Destacado agregado). El argumento fundamental de la pretensión de nulidad de dichas normas hace referencia a la supuesta inconstitucionalidad de la doble imposición –que sería discriminatoria- que la Ordenanza en cuestión preceptúa en relación con la prestación del servicio de aseo urbano. En concreto, alegaron que, paralelamente a la tasa que han de pagar los huéspedes de los hoteles, hospedajes, pensiones o similares en calidad de 'visitantes' del Municipio, la Ordenanza impone (artículos 37 y siguientes) otra tasa cuyos sujetos pasivos son los 'beneficiarios' o usuarios del servicio: 'Artículo 37: La prestación del servicio de recolección y transporte de los desechos sólidos residenciales, comerciales, institucionales y extraordinarios es una actividad a ser sufragada por los beneficiarios del servicio, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ordenanza. Artículo 40: El servicio de Recolección de desechos sólidos causará mensualmente una tasa de conformidad con la Ordenanza sobre Tarifas del Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario en el Municipio Mariño. Artículo 42: El servicio de recolección Comercial, Industrial e Institucional de Desechos Sólidos causará mensualmente una tasa de conformidad con la Ordenanza sobre Tarifas del Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario en el Municipio Mariño' (Destacado agregado). De manera que, ciertamente, la Ordenanza cuya nulidad parcial se solicitó preceptúa dos tasas que deben ser pagadas con ocasión de la prestación del servicio de aseo urbano, específicamente de recolección de desechos sólidos: una tasa que deberán pagar los 'beneficiarios' del servicio y otra que deberán pagar los 'visitantes' del Municipio. Ahora bien, no define la Ordenanza qué debe entenderse por beneficiario, por lo que ha de analizarse otra normativa municipal, la Ordenanza sobre Tarifas del Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario en el Municipio Mariño, que es a la que se remiten los artículos 40 y 42 antes transcritos: 'Artículo 3: En el Municipio Mariño el servicio de Aseo Urbano y Domiciliario es obligatorio para todos los definidos como usuarios por esta Ordenanza y la tasa será exigible en tanto se lleve a efecto la actividad prevista en esta Ordenanza, aunque el obligado no hubiese requerido el servicio. Artículo 4: Se consideran usuarios de Aseo Urbano y Domiciliario, todas las personas naturales o jurídicas, los entes colectivos a los cuales otras ramas jurídicas atribuyen calidad de sujetos de derecho y las entidades o colectividades que constituyen una unidad económica y tenga un patrimonio y una autonomía funcional, que sea propietario u ocupantes, por cualquier título, de inmuebles ubicados en la jurisdicción del Municipio Mariño, independientemente que hubiesen o no requerido el servicio. Artículo 5: Todo usuario de Aseo Urbano y Domiciliario queda obligado al pago de la tasa que corresponda de conformidad con las tarifas y criterios establecidos en esta Ordenanza' (destacado agregado). Sin perjuicio del desorden y deficiente técnica legislativa que observa la Sala respecto de las normas jurídicas que antes se transcribieron, la Ordenanza sobre Servicios de Aseo Urbano y Domiciliario del Municipio Mariño del Estado Nueva Esparta se refiere a los beneficiarios como los sujetos pasivos de la tasa que ha de pagarse con ocasión del servicio de aseo urbano, mientras que, respecto del mismo tributo, la Ordenanza sobre Tarifas del Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario en el Municipio Mariño se refiere a los usuarios como sujetos obligados, y los define como todas las personas que sean propietarios u ocupantes, por cualquier título, de inmuebles ubicados en la jurisdicción del Municipio Mariño, independientemente que hubiesen o no requerido el servicio. De manera que quien sea usuario del servicio –sea porque es propietario u ocupante de un inmueble- se considera beneficiario de la prestación que se realiza y, en consecuencia, es quien debe satisfacer la tasa como contraprestación del mismo. Ahora bien, la precisión de que sea el propietario u ocupante se realiza, evidentemente, de manera disyuntiva y no copulativa, pues sólo uno de ellos deberá pagar como directo beneficiario la tasa en cuestión. En este sentido, el artículo 17 de la misma Ordenanza sobre Tarifas del Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario dispone que 'el propietario del inmueble es responsable subsidiario de la obligación del pago de la tasa cuando el inmueble se encuentre ocupado de cualquier forma por persona diferente a él'; esto es, que, en principio, se presume que el ocupante del inmueble es el beneficiario directo del servicio y, por tanto, es quien asume la carga tributaria, y si ese ocupante es una persona distinta del propietario, este último será sólo 'responsable subsidiario' de la obligación de pago, pero en modo alguno puede considerarse que ambos -propietario y ocupante- sean paralelamente sujetos pasivos del tributo y que cada uno pague una tasa para ello, pues tal situación resultaría ciertamente contraria a los principios fundamentales que la Constitución establece respecto de la potestad tributaria. Esa dualidad de pago por un mismo servicio es la situación que se denunció en este caso y que, efectivamente, la Sala comprueba que se ha verificado. En efecto, por la prestación de un mismo servicio –la recolección de desechos sólidos en un momento determinado y en un inmueble específico- el Municipio Mariño impone un gravamen doble: de una parte, exige el pago de una tasa a quien considera usuario beneficiario, que en el caso de autos serían las sociedades hoteleras y, en abundancia, exige el pago de otra tasa a los visitantes, que en este supuesto serán los huéspedes de esas compañías hoteleras. De manera que un solo hecho imponible da lugar a una doble tributación. Aun cuando no puede hablarse de una doble tributación en sentido subjetivo, esto es, que ante un solo supuesto el sujeto pasivo deba pagar dos veces, se evidencia una doble tributación en sentido objetivo, pues por un mismo hecho imponible dos sujetos distintos –el propietario y el visitante ocupante- pagan cada uno una tasa, con lo cual el ente tributario obtiene un enriquecimiento injustificado que va más allá de la finalidad misma de ese tributo, que no es otra que el autofinanciamiento del servicio que presta y el pago de los costos operativos para su mantenimiento. Así, la finalidad primordial para el establecimiento de la potestad tributaria del Poder Público no es otra que la garantía del bien común mediante la gestión y prestación de servicios públicos y colectivos, con destino a la satisfacción de necesidades generales. Por tanto, el deber correlativo de los ciudadanos de contribuir con los gastos públicos (artículo 133 constitucional) debe determinarse en función del gasto que originó esa prestación, de manera que los servicios no sean deficitarios –lo que, a la larga, conllevaría al colapso de los mismos- pero tampoco que impliquen una fuente de lucro y enriquecimiento del ente público, pues en esa medida se desnaturalizaría la existencia misma y la finalidad de la potestad tributaria. Tales consideraciones adquieren mayor relevancia cuando se trata del pago de una tasa. En efecto, la tasa es una de las modalidades típicas de los tributos, que consiste en la contraprestación compensatoria que hace el sujeto pasivo o contribuyente con ocasión de la prestación de un determinado servicio público. En este sentido, la carga que el ente público –en este caso municipal- impone a través del pago de ese tributo sólo tiene justificación o finalidad, según se dijo ya, para el autofinanciamiento y la cobertura de los costos de determinado servicio público, en este caso el aseo urbano. De allí que, en criterio de la Sala, la exigencia del pago doble ante una misma prestación o ante un solo hecho imponible viola el artículo 316 de la Constitución, que dispone que 'El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas públicas según la capacidad económica del o la contribuyente, atendiendo al principio de progresividad, así como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida de la población'. Asimismo, esa doble imposición implica violación de la proscripción de confiscatoriedad tributaria. En efecto, el carácter confiscatorio de un tributo no sólo se verifica cuando se sustrae una parte sustancial del valor del capital o de la renta del contribuyente, o bien cuando se ocasiona el aniquilamiento del derecho de propiedad porque se vacía de contenido alguno de sus atributos; la confiscatoriedad también se produce cuando existe 'una apropiación ilegítima por parte del Fisco del patrimonio de los ciudadanos, cuando exceden los límites de la razonabilidad de la exacción, por caer en la desproporción entre las cargas impuestas y la capacidad económica del contribuyente, (o) por no haber correspondencia entre el fin perseguido por la norma y el medio elegido para concretarlo...' (RUAN SANTOS, Gabriel, 'Las garantías tributarias de fondo o principios substantivos de la tributación en al Constitución de 1999', en la obra colectiva La tributación en la Constitución de 1999, Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 2001, p. 92). Por tanto, cuando la Administración tributaria obtiene un enriquecimiento injustificado a causa de la recaudación de un tributo, más aún cuando éste es una tasa que se exige por la prestación de un servicio, se violan los principios de proporcionalidad y de razonabilidad, que postulan el apego de la Administración tributaria al principio de la justa distribución de las cargas públicas y se verifica el rasgo confiscatorio del tributo, carácter expresamente proscrito por el constituyente en el artículo 116 del Texto Fundamental. Así se decide. Asimismo, y en segundo lugar, concluye la Sala que la exigencia del pago de un tributo que carezca de justificación no sólo deviene en confiscatorio, pues implica un lucro indebido del ente público que no responde a la finalidad constitucional de la potestad tributaria, sino que, además, implica violación del derecho de propiedad que establece el artículo 115 de la Constitución de 1999, pues se trataría de una restricción patrimonial que no obedece al deber de justa contribución con un gasto público determinado, que es lo que exige el artículo 133 eiusdem. Así se decide. Por último, considera la Sala que la normativa que se impugnó viola también, tal como se alegó, el derecho a la igualdad y no discriminación que acogió el artículo 21 de la Constitución, derecho que, en el ámbito tributario, se traduce en el principio de la justa distribución de las cargas públicas, pues si bien la Ordenanza se refiere a los visitantes del Municipio como sujetos pasivos de la obligación tributaria, posteriormente limita su cobro a algunos, de tales visitantes, como lo serían quienes se hospeden en hoteles, pensiones o similares (artículo 45 de la Ordenanza), sin tomar en consideración aquellos visitantes que pernocten, por ejemplo, en inmuebles arrendados, o bien que sean visitantes de paso, los cuales no están sujetos al pago de dicha tasa. Así se decide. En consecuencia, es criterio de la Sala que las normas que se impugnaron, esto es, los artículos 44 y 45 de la Ordenanza sobre Servicios de Aseo Urbano y Domiciliario del Municipio Mariño del Estado Nueva Esparta son inconstitucionales y, por ende, deben ser anuladas. Asimismo, y de manera consecuencial, han de quedar sin efecto el resto de los artículos del Capítulo VI de esa Ordenanza, que regula 'De la contribución de los visitantes al Municipio', los cuales complementan los preceptos anulados de los artículos 44 y 45 de la misma, en relación con los agentes de retención de dicha tasa y las sanciones que serán impuestas en caso de incumplimiento, pues tales normas devienen carentes de operatividad y de asidero jurídico por cuanto se anula la tasa a que se refieren. Así se decide. Por último, de conformidad con los artículos 119 y 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la Sala fija los efectos de su decisión a partir de la publicación de este fallo. Así se decide.